丁世鴻的部落格

基隆火車站西二西三碼頭都市更新計畫

壹、計畫緣起及目標
一、緣起
　　「基隆火車站暨西二西三碼頭都市更新計畫先期規劃案」（以下稱本案）為九十二年度內政部營建署「推動都市更新六年示範計畫」核定補助計畫之一，為「基隆市環港商業區都市更新地區」中兩處更新單元（面積約九公頃）。因本案規劃範圍中公有土地面積達全區的九七‧五八％，位處基隆市交通樞紐地區，臨近國際港口，具有結合水岸休閒及商業經營的絕佳潛力。為順利推動後續更新計畫開發作業，本案已於九十三年六月完成先期規劃，擬建立公開合理的開發機制，由政府先以公共投資提供誘因，建立示範性都市更新計畫。
　　本案擬結合「促參法＋都市更新＋信託」模式，引進民間資金投資開發，採權利變換由投資人與地權人各取回部分建物及持分土地。除由投資人興建交通轉運中心之鐵路、長途巴士、公車、客運碼頭等交通站外，可容許開發大型商場、辦公室、住宅等，並設立特定專用區提供最大開發規劃營運彈性，而各級政府將在土地取得協調、配套交通建設等方面全力提供協助。目前處於先期規劃階段，預計於今年底開始辦理招標作業，九十七年進行開發興建。
　　本案臨近忠一路港濱地區正進行「海洋廣場計畫」，亦為「環港商業區都市更新地區」之更新單元，計畫自市區港濱向海延伸三十公尺範圍建立一海上平台，以增加新的都市親水空間，該案納入「觀光客倍增計畫」國家門戶系列辦理國際比圖，已於九十三年四月評審由西班牙團隊負責規劃設計。
　　另基隆港東三碼頭地區目前由基隆港務局動工興建國際航線旅客中心，完工後將與現有東二客輪旅客中心連結成「國際觀光碼頭區」。
　　前述計畫係為因應基隆港轉型，內港區朝向觀光休憩港的發展，期以公部門公共投資帶動民間參與推動都市更新工作意願，爰賡續「基隆火車站暨西二西三碼頭地區都市更新計畫」後續協商及招招商作業事宜，以利後續更新推動工作。
二、目標
　　前述計畫為基隆市整體都市更新改造的先驅計畫，其中尤以火車站及西二西三碼頭地區開發為交通轉運中心為主軸，結合台鐵捷運化、基隆港改造等重大建設計畫，提高交通運輸便利性，塑造基隆市全新的發展架構，配合海洋廣場計畫及東三旅客中心新建計畫，發揮海洋城市的魅力，以在此一全球化時代建立獨有特色與城市競爭力。本計畫目標如下：
（一） 強化交通轉運機能，增加城市競爭力
（二） 邁向國際觀光海洋城市，重塑門戶意象
（三） 塑造優質水岸空間，提供市區開放空間
（四） 公私合作共享更新成果，建立合作機制促進後續更新
（五） 建立以人為本的都市環境，強調公共空間重要性
（六） 後續跨部會協商及招商作業，以建立長期發展機制。

貳、環境概術
一、計畫位置及範圍
　　「基隆火車站暨西二西三碼頭都市更新計畫」範圍包括基隆火車站、國光客運站周邊地區及西二西三碼頭一帶，以「基隆市環港商業區都市更新地區」中所建議劃定之兩處更新單元-「新交通轉運中心」及「新西岸商業城」為整個計畫的發展核心進行研究及規劃。其中，「新交通轉運中心」的開發位置為忠一路以北，整合現有火車站、站前廣場以及臨水岸之港埠區，面積約5.04公頃，預計開發為整合交通轉運與綜合辦公商業大樓的活動區。「新西岸商業城」則利用西2至西3碼頭舊倉庫區，整合鐵道用地，使碼頭區後線向外延伸至中山路，用地面積約2.97公頃，係整體規劃複合性機能之遊憩與商業活動空間。此外，尚納入國光客運站體及部分台鐵用地，全區總計面積約9.09公頃。
二、土地建物權屬分析
　　「火車站」更新單元土地面積達9.09公頃，所在位置橫跨基隆市中山區及仁愛區交接處，地號共計44筆。在所有權人及管理人方面，本案土地所有權人共計19人，其中公有土地皆屬中華民國所有，管理單位有6個（如表1），但所處因位居基隆市交通樞紐地區且臨近港口，因此公有土地佔全區面積達97.90％，且多屬台灣鐵路管理局及基隆港務局所管理使用。

三、現況條件分析
　　 整體而言，近年的國內整體經濟環境與北台灣發展重心，並沒有替基隆市創造特別有利於其他縣市的機會，然而做為北台灣最重要的港口城市，基隆市仍有其不可取代的位置。而對基隆地區本身而言，本案的基地優勢，卻是其他地區難以取代的。
（一）潛力與限制分析
1.外部機會
（1）基隆港每年旅客人次佔全台各港口62％
（2）港務辦公空間老舊不足亟需更新
（3）基隆地區民眾最終消費持續成長
2.外部威脅
（1）基隆地區近年可支配所得降低且失業率高居全台第一
（2）基隆近年發展中心已轉移到七堵與安樂區
（3）基隆相對於鄰近縣市的優勢正逐漸喪失
3.內部優勢
在與環港地區、基隆地區甚至北台灣其他城市相較，本基地有下列優勢：
（1）為基隆甚至北海岸東北角出入門戶
（2）具有北台灣所獨有之海洋城市意象
（3）保有港區少有之歷史建物
（4）基隆市區僅見之大面積可開發土地
4.內部劣勢
基地雖然有以上的發展潛力與優勢，然也因為承載了地區交通中心的機能，而有以下的發展限制：
（1）基地現況交通繁忙混亂
（2）鐵路阻隔基地與中山一二路社區之發展
（3）正進行之中山一二路拓寬方案可能切割部分基地面積
（4）水岸空間長久受到忽視導致現況雜亂無法發揮效益
（二）整體發展策略
1.前進策略
（1）強調海洋城市意象
（2）提供基隆少有之大面積零售休閒娛樂空間
（3）發揮港區歷史特色
（4）爭取穩定承租客源
2.改善策略
（1）改善現有交通設施
（2）改建阻礙更新效益之現有交通設施
（3）爭取納入中央政策
（4）加強水岸空間經營
3.暫緩策略與大環境改善策略
當外在威脅存在而內部卻具有發展潛力時，一般策略分析會假設大環境無法變更而建議進行暫緩策略，然由於本案為一大規模投資，且負有促進地區經濟的公共政策使命，故除非面臨難以改變的發展趨勢而提出暫緩策略外，更應強調如何透過本案減輕外在威脅甚至將其轉化為外在機會。
（1）避免提供與鄰近新興地區類似服務，創造市場區隔
（2）發展零售休閒產業提高就業
（3）邀請現有商家共同參與經營

參、實施更新課題與對策

一、鐵路定位與立體化
（一）鐵路貨運定位與股道縮減
課題
鐵路股道因台鐵捷運化以及七堵調車場之興建已確定縮減，然縮減幅度將視貨運功能是否繼續提供而有差異。
1.鐵路貨運功能與更新單元目標與定位不符。
2.貨運定位增加鐵路股道數目降低鐵路局權益價值比例。
3.貨運定位導致更新效益降低。
對策
1.鐵路純客運化並縮減股道至2島式月台4股道。
2.爭取鐵路局對純客運定位之支持。
3.透過行政院協調軍方改用公路貨運。
（二）鐵路立體化方案
鐵路立體化後具有高度外部效益，卻對鐵路本身營運幫助有限，故鐵路局持保留態度，而鐵路高架化目前尚未成為明確政策。橫亙於基隆市區的鐵路向來是基隆市區發展的阻礙，其不僅影響交通系統運作效能，更造成鐵路兩側市區割裂，且佔用許多市區精華土地。而就本案而言，鐵路使港區與中山一二路社區割裂，並佔用大量土地面積導致更新單元深度不足難以配置，降低更新效益。
課題
1. 鐵路影響市區發展與本案開發效益。
2. 運研所曾委託評估基隆地區鐵路立體化可行性研究建議基隆市採取高架化立體方案。
3. 運研所之高架化方案影響層面大且成本高昂。
4. 鐵路局曾提出人工地盤構想。
5. 鐵路局人工地盤方案成本高昂且對市區景觀衝擊極大。
對策
1.維持鐵路立體化之規劃方向並確立鐵路純客運化定位。
2.建議採鐵路立體化之『部分高架』方案，並向中央爭取預算。
3.在考量整體市區發展及提高本案更新效益的前提下，採納運研所建議的鐵路高架化構想，然由於其原始方案成本過於高昂，故折衷提出部分高架方案，藉以提高可行性。
4.部分高架方案乃從鐵路行經中山高後才開始爬升，由於此處距離車站距離並不長，故需以1/100的上限進行爬坡，在8米的高程進站，同時需拆除忠四陸橋與中山橋。
5.進行鐵路立體化後鄰近道路改善配合工程：
6.鐵路立體化後，原有為跨越鐵路而建的橋樑即可進行拆除改善工作，並同時與中山一二路拓寬及西岸高架橋拆除工程配合，確實提升更新後效益。
二、都市計畫變更
課題
1.基地現有分區管制與更新後使用不符。
2.本案開發內容複雜難用現有法定分區含括。
3.本案包括歷史建物然現有相關分區管制過於僵硬。
4.市府主動放寬管制無法要求地主主動回饋。
對策
1.進行都市計畫變更劃設特定專用區。
2.直接要求或透過容積獎勵要求回饋。
三、都市設計
（一）量體規劃
根據規劃目標，本案將做為一整合基隆市目前鐵路、長途客運、市公車與航運的轉運中心，然而更新單元形狀狹長縱深不足，配置受到許多限制。
課題
1.西二西三碼頭縱深有限難以配置。
2.開發內容有商場與辦公室彼此有別的兩大使用項目。
對策
1.西二西三碼頭地區不劃設公共設施用地增加配置彈性。
2.商場與辦公室配置進行適當區隔。
（二）開放空間配置
課題
1.分區變更受法令限制需劃設百分之十公園綠地廣場。
2.現有水岸空間缺乏良好管制。
3.現有站前廣場以汽車為使用對象缺乏人本考量。
對策
1.公園綠地採法規下限值劃設增加基地配置彈性。
2.更新單元內平面禁止車行將街道還給行人。
四、轉運站與動線系統
（一）各交通場站配置及公私運具介面
課題
1.基地形狀縱深與鐵路高架限制，轉運站難以集中單點設置。
2.長途客運轉運站設置地點受港西專用道匝道線形限制。
3.現有市公車站造成站前廣場交通壅塞並讓廣場難以使用。
4.轉運站造成人潮大量集中反而降低營運效率。
5.轉運站與商場辦公室接送需求龐大。
對策
1.轉運站沿中山路分散配置。
2.長途客運轉運站設於西二碼頭後方。
3.以電動步道協助轉運站間之串連。
4.市公車轉運站設置於鐵路南側並利用現有街道。
5.適當區隔轉運站及商場辦公室之私人運具界面。
6.接送空間立體規劃。
（二）基地內道路配置
課題
1.現有基地道路使用率偏低且造成環境髒亂。
2.上位計畫已對本案交通動線進行設定。
對策
1.廢除現有港西街。
2.服務道路地下化設置。
3.更新期間替代道路以基地外道路為主。
五、市場及投資風險
課題
1.本案開發金額龐大投資風險高。
2.分區開發將降低營運綜效且增加界面整合成本。
3.本案轉運中心部分收益較低將影響投資意願。
4.基隆地區缺乏大型開發成功案例。
對策
1.以整體開發為原則。
2.透過更新條例或促參條例提供更新優惠。
3.政府投資帶動更新。
4.公部門提供預租保證。
5.明訂投資人與政府權利義務。
6.拓展融資管道。
7.申請中央補助。

肆、開發計畫概術
一、建築計畫
（一）建築機能
本案基地現況即是基隆市重要交通場站集中地，但因分佈較為分散缺乏有效連結，且交通動線混雜影響交通運輸效率，故擬透過都市更新方式將基隆車站至西二西三碼頭一帶更新開發為以交通轉運中心為主軸之綜合公共設施與商業機能的複合性機能建物。交通轉運中心包含鐵路火車站、長途巴士轉運站、市公車站及客輪旅客中心，以立體化方式整合交通動線提高交通運輸效率，使大眾交通運輸之間的轉運功能充分發揮效能，改善基隆市區的可及性，以便利吸引外地前來觀光消費。再因本案擬引進民間資金開發，故除提供公眾所需之交通轉運中心外，另經過市場分析評估與考量地權單位使用需求，擬規劃辦公大樓及商場，以吸引民間投資人投資開發，並發揮帶動周邊商圈再發展效果，振興地方經濟。
現有之歷史建物，即海港大樓與陽明海運大樓，希望以再利用方式保持原有建物風貌，呈現歷史空間，陽明海運大樓目前已由陽明海運公司籌備海洋文化藝術館。
（二）基本主體空間需求
本案評估開發各項建物機能所需使用主體空間之建築樓地板面積共約100,018坪，其中包含交通轉運中心設施10,349坪約佔10.3％，辦公大樓21,514坪約佔21.5％，商場35,326坪約佔35.3％，住宅3,835坪約佔3.8％，汽車停車空間21,913坪約佔21.9％，大樓公共設施（機房、屋突、機車位）7,081坪約佔7.1％。
（三）規劃構想
1.形塑都會水岸新形象
本案充份利用地形特性及其臨港之條件，藉由建築量體及天際線之整體佈局，提供形塑基隆市港都新意象之機會。
（1）低層基座建築
為能塑造符合人性尺度之水岸空間，並與現有海港大樓歷史建物之高度相協調，建物沿水岸面三樓以上則設置退縮露台。低層基座建築並應藉由開窗及陽台、露台等規劃設計，充份利用水岸景觀之條件。未來建物之造型及夜間照明等設計則以能彰顯水岸特性為原則，藉以營造一個別具特色之都會水岸意象。
（2）高層建築：
高層建築之量體主要分為地標辦公大樓、一般辦公大樓及住宅大樓三部份。地標辦公大樓及一般辦公大樓共同形塑基隆市之港口地標。
2.營造親水活動空間
本案充份利用港邊水岸景觀資源，沿水岸整體規劃具有整體性及多樣性之水岸活動空間。
3.活化基地內歷史性建築物
本案保留區內重要歷史性建築物，以延續基隆市居民之空間歷史記憶。同時建議進一步賦與其新的活動機能，以符合基隆港新的發展定位。
（1）現有海港大樓
本計畫建議現有海港大樓應結合其歷史建築的特性與文化、娛樂、餐飲等功能，賦與其新的生命與開發主題，使成為區內最重要的活動焦點及地標。
（2）陽明海運大樓
陽明海運大樓目前已計畫轉型為海洋文化藝術館，本案將配合改善其周圍之開放空間，使與整體環境相和諧。
4.提供有效率之轉運中心功能
本案因應不同交通設施之需求，整體規劃空間區位及動線系統，並於二樓共通樓層設置電動人行步道以方便交通轉運之功能需求。
（1）鐵路火車站
鐵路火車站入口位於中山路，得以有較長之臨街面規劃旅客及汽車臨停等空間。從一樓售票大廳可直達位於三樓寬敞之候車空間，月台與股道則配置於二樓。火車站於中山路將有專屬之入口門面意象，同時於各樓層皆能與購物商場相連通，以提供車站旅客所需之配套服務。
（2）長途巴士轉運站
長途巴士轉運站配合中山路高架道路引道之規畫，配置於基地北端臨中山路一側，以方便長途巴士之進出。同時巴士站鄰近海運客輪旅客中心，可方便長途旅客轉搭海運客輪。
（3）海運客輪旅客中心
海運客輪旅客中心比照東三碼頭之需求而規劃。位於中山路之入口大廳緊鄰長途巴士轉運站之等候大廳，可直通二樓旅客大廳。二樓旅客大廳除有良好之水岸景觀外，並可通往購物商場，為一舒適寬敞之等候空間。
（4）市公車站
本案於南側街廓配置市公車停靠站，除藉以紓解目前市公車對忠一路街道交通之衝擊外，並可適度區隔區域性之聯外交通動線。市公車站同時可經由二樓天橋與北側開發街廓連接，以方便行人穿越忠一路。
5.充份考量複合式多功能建築之開發效益
本案為一複合式多功能之開發，包括辦公大樓、購物商場及住宅等，規畫需能藉由功能區位之合理配置，務實考量不同機能之開發需求與效益，以符合開發之可行性。本案規劃配置構想如圖1~6所示：

二、開發方式
（一）開發模式策略
經本研究評估，本案推動最有利的開發模式應為：以「權利變換」方式作為權利分配之方法，以利與本案相關的政府機關可早期分配到部份土地建物，繼續供公務用途；並透過「信託」方式使經營管理權能夠集中以利該區域長期的整體發展，除增加吸引民間機構投入資源進行都市更新的誘因，並使地主得共享長期發展的利益。同時，並建議依據《促進民間參與公共建設法》辦理本案之興建營運，以為可能產生法規疑慮之爭議提供明確的合法辦理依據。
為使前述機制能夠充分結合，可考慮以《促進民間參與公共建設法》選定民間機構，並應將權利變換計畫與信託契約草案在都市更新事業計畫擬定之過程中一併辦理，一起進行公開閱覽、舉辦公聽會、接受人民陳情與送交都市更新審議委員會審議之過程。如此，因都市更新事業計畫已經全體權利人多數決同意（《都市更新條例》第二十二條參照），且不願或不能參與權利變換分配之權利人，也已可領得補償金（《都市更新條例》第三十一條、《都市更新權利變換實施辦法》第九條參照），則實施者具有較強的正當性要求其餘都市更新地區權利人簽訂都市更新信託契約，以降低簽約時所可能遭遇之不確定性。
原則上，信託財產之經營管理權集中在受託機構身上，受託機構則以具有嚴格規範要求的金融機構為首選。因金融機構本身依現行規定尚不能自為開發，故委託人在信託契約中約定同意由受託機構委託第三人（在本例中為更新事業機構）代為經營管理（《信託法》第二十五條至第二十七條參照）。
（二）推動機制
本案開發涉及事權極為複雜，故建立一整合協調機制乃本案推動之基礎。由於本案土地所有權人主管機關橫跨中央各部會，因此在決策方面，建議由中央層級加以整合，至於執行方面則可由基隆市政府予以推動。
三、財務計畫
（一）開發成本分析
總計實施者所需投入的相關成本，包含營建工程費用、規劃設計監造費、工程管理費、合法建物殘餘價值補償金、搬遷安置費用等，共計約需112.5億元。依都市更新條例權利變換實施方式之規定，相關開發成本共同負擔費用由實施者出資，並由更新後之房地折價抵付，不需政府出資。
1. 營建工程費用
2. 評估所需總營建工程費用約需107.5億元。
3. 合法建物拆除補償金
4. 依「都市更新條例」第36條規定，需拆除之合法建物，應補償其價值或建築物之殘餘價值。經本案委託不動產估價師初步鑑定結果，本案更新單元之重建區段範圍（即不含海港大樓及陽明海運大樓）之合法建物，其因實施都市更新應發放之殘餘價值（即不含土地持份價值）補償金初估總計約1.37億元。
5. 建物搬遷安置補助費用
6. 全區因重建及整建維護之執行而需搬遷安置之合法建物樓地板面積共17,398坪，所需搬遷安置補助費用由實施者負擔並計入共同負擔費用，所需總費用共計約2.09億元。
7. 建物搬遷安置補助費用
8. 本案為減少政府辦理都市更新的風險，擬要求實施者投資人將實施所需資金交付信託且為一次到位，則本案之更新將不受實施者投資人自身公司營運風險之影響。因此本案將另需支出信託管理費用，信託資金包含工程費用、規劃設計監造費、工程管理費、合法建物殘餘價值補償金、搬遷安置費用及貸款利息、稅捐等，信託管理費率以1.0％計，則信託管理費用約需1.2億元。
（二）權利變換分配模擬
參與分配的公有單位包括交通部基隆港務局、交通部台灣鐵路管理局、財政部國有財產局、財政部基隆關稅局、國防部後勤署及基隆市政府，因各樓層及區位價值單價不同，屆時分配面積需視實際申包請分配位置而定。公有土地管理機關以分配交通場站及辦公室等量體為主。
（三）投資獲益分析
1.基本設定
以基本需求所估算之開發量體，實施者（民間投資人所分配）所分配可收益之建物樓地板面積，依前述評估開發成本及相關收益等假設分析50年期稅後息後現金流量分析結果。
2.現金流量分析結果
因本案要求實施者需將開發所需資金於開發前一次到位信託，故開發所支出資金於開發期第一年即已全部支出。
　　　　　- 內部報酬率（IRR）：9.17％
　　　　　- 淨現值（NPV）：4,662,123,925元（折現率6.0％）
　　　　　- 回收年期：第17年（營運第14年）
現金流量分析結果，依本案開發風險性，期望之內部報酬率宜在12％以上為佳，因此依目前條件下本案財務可行性不佳，需再尋求相關補助以提高誘因。
3.相關補助與減免
（1）就地價稅房屋稅減免條件而言
依促參法第39條，因本項減免之期限、範圍、標準及程序，可由市政府擬訂。在全部減免的情形下可大幅提高內部報酬率，並減少其他政府所需的直接補助金額。
（2）就政府補助條件而言
在地價稅與房屋稅全部減免的條件下政府所需提供最少的補助金額13.1億元。則內部報酬率可達12％以上，且回收年期皆可在開發第10年（營運第7年）。
四、都市計畫變更方案
本案都市計畫變更構想乃將複雜之建築使用以劃設特定專用區方式處理，而公共設施方面為調整道路系統劃設道路用地，及留設人行活動空間而劃設廣場用地。
（一）廣場用地（公共設施用地）
臨港濱留設寬度35公尺之廣場用地，並與未來站前建築退縮之空地結合為大型廣場供民眾使用。
（二）道路用地（公共設施用地）
擬將鐵路立體化之後延伸開闢中一路銜接至中山路，使西岸市區可藉由此平面道路與核心市區連結，促進西岸市區的更新再發展。
（三）第一特定專用區（建築用地）
供興建立體化交通轉運中心容納鐵路、公路、海運等交通客運運輸場站，並開發商業設施等及其他建築使用。
（四）第二特定專用區（建築用地）
供興建鐵路、公車等交通場站，並開發商業設施、住宅等及其他建築使用。
（五）第三特定專用區（建築用地）
供陽明海運、海港大樓等二棟歷史建築物整建維護再利用之建築用地，因此本區劃設以該二棟歷史建物所在位置為範圍。

伍、整體實施步驟與流程圖
一、計畫時程
（一）後續計畫辦理期程
為吸引民間以都市更新方式投資開發「基隆火車站暨西二西三碼頭地區都市更新計畫」，尚須招標議約、擬定事業及權利變換計畫、建築規劃設計、計畫審議、建照審查，與興建執行等階段才得以完成。所有的程序預計於民國九十九年完成。

陸、預期成果與效益
一、成立開發小組階段
協助成立本案推動執行機制與整合招標條件。
（一）協助基隆市政府提報中央同意成立「基隆火車站暨西二西三碼頭都市更新開發小組」。
（二）協助本案整合公私部門意見確定開發辦理原則與招標文件。
二、招標作業階段
協助完成甄選投資人，以實現更新計畫。
（一）籌組甄審委員會辦理後續公開甄選事宜。
（二）公告招標、舉辦招標說明會等作業。
（三）收件登錄、資格標、技術標及價格標審查，並決定優先議約人。

　承辦單位：基隆市政府都市發展局都市設計課
　　　　　聯 絡 人：凌家斌課長
　　　　　聯絡電話：24201122分機1805
　　　　　E-mail：kl033@mail.klcg.gov.tw